Por Matthew Scott*
A pesar del constante uso del término en los medios de comunicación que informan sobre movilidad humana en el contexto de desastres y cambio climático, en los círculos académicos se ha establecido desde hace mucho tiempo que los «refugiados climáticos» no existen. La definición de persona refugiada en el artículo 1A (2) de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 no incluye los factores ambientales por lo que la mayoría de estudios, así como las iniciativas políticas, se han centrado en la promoción de mecanismos alternativos para abordar el movimiento transfronterizo de personas en este contexto.
La respuesta más completa a este asunto se puede encontrar en la Agenda 2015 para la Protección de las Personas Desplazadas Transfronterizas en el Contexto de los Desastres y el Cambio Climático (“Agenda de Protección”). Esta Agenda sintetizó los resultados de una serie de consultas subregionales con los Estados, sociedad civil, academia y otros actores. Aunque la Agenda de Protección reconoce el deber de los Estados de considerar si las personas que entran en su jurisdicción y buscan protección internacional califican como refugiadas bajo la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, el enfoque principal del documento es la elaboración de “prácticas eficaces”, incluidos la protección temporal y otros acuerdos que permitan permanecer a las personas afectadas en el país y que fueron documentados durante los procesos consultivos. Esta respuesta es pragmática, ya que propone desarrollar y promover un conjunto de “herramientas prácticas” que los Estados podrían utilizar cuando se enfrenten a la llegada (o el intento de llegada) y permanencia de personas desplazadas a través de las fronteras internacionales en el contexto de desastres y cambio climático.
Sin embargo, en algunos casos el rechazo de la noción del “refugiado climático” ha resultado en un subestimación del alcance de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados. Al identificar este vacío, durante la investigación doctoral que realicé desde 2012 hasta 2018, y que se resume en mi libro Climate Change, Disasters and the Refugee Convention (Cambio climático, desastres y la Convención de Refugiados) (Cambridge University Press, 2020), me propuse examinar casos en los que las personas habían solicitado el reconocimiento como refugiadas y que habían señalado condiciones ambientales adversas como relevantes para esa afirmación.
Utilizando la base de datos RefWorld del ACNUR, busqué términos como «ciclón», «sequía», «inundación», etc., e identifiqué una cohorte de aproximadamente 200 casos relevantes, la mayoría en jurisdicciones anglófonas. La revisión de estos casos me permitió identificar el tipo de circunstancias que las personas señalaron que dieron lugar a la necesidad de protección internacional y cómo los jueces interpretaron y aplicaron la normativa en relación con tales solicitudes.
Un importante hallazgo de la investigación fue que los jueces estaban mucho más preparados para reconocer a las personas como refugiadas en situaciones en las que se podía identificar a un actor humano como agente persecutor como, por ejemplo, en los casos en los que la amenaza de violencia surgió en un entorno de desastre. Así, en la Apelación sobre la condición de refugiado No. 76374, el Tribunal de Inmigración y Protección de Nueva Zelanda reconoció como refugiada a una mujer que corría el riesgo de ser encarcelada durante un largo período por su papel en la prestación de asistencia humanitaria después del ciclón Nargis en 2008. En este caso el desastre era un mero “telón de fondo” de los patrones comunes de persecución, que eran políticos en esta ocasión. Se identificaron casos similares en Reino Unido [RN (Returnees) Zimbabwe CG] y Australia [RRT Case No. 0903555].
Un importante hallazgo de la investigación fue que los jueces estaban mucho más preparados para reconocer a las personas como refugiadas en situaciones en las que se podía identificar a un actor humano como agente persecutor como, por ejemplo, en los casos en los que la amenaza de violencia surgió en un entorno de desastre.
Sin embargo, quizás la forma en la que los jueces razonaron sobre algunos casos que no tuvieron éxito resulta más interesante que el razonamiento en los casos que sí lo tuvieron. El análisis de las múltiples razones por las que los jueces consideraron que la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados no se aplicaba reveló suposiciones sobre la definición de persona refugiada en sí, y una parte importante de mi investigación se dedicó al escrutinio de este material.
Los casos que revelaron el razonamiento más interesante en este contexto fueron los relacionados con solicitudes de protección internacional en situaciones en las que el daño al que la persona temía estar expuesta a su regreso a su país de origen se referían a fallos o limitaciones en la protección estatal, más que a la imposición directa e intencional de daños graves. Estos fallos pueden estar relacionados, por ejemplo, con deslizamientos de tierra que podrían haberse evitado, o con las consecuencias negativas de la elevación del nivel del mar. Así, una de las conclusiones más claras a las que se llegó mediante este análisis fueron las suposiciones sobre el alcance, tanto temporal como personal, de la definición de refugiado.
En relación con el alcance temporal, se detectó una fuerte tendencia a que los jueces concibieran la «persecución» como un evento determinado, como, por ejemplo, el asesinato o la tortura. Excluyendo las notables excepciones de la jurisprudencia de Nueva Zelanda, por lo general, era poco común que un juez interpretara la experiencia de «ser perseguido» como una condición que se extiende temporalmente más allá del momento en que la persona realmente sufre un «acto de persecución».
En relación con el alcance personal, la tendencia era considerar que cualquier persona que corría el riesgo de estar expuesta a daños graves estaba en riesgo de “ser perseguida”. Esto tuvo como consecuencia que, incluso aquellas personas cuya exposición a daños serios no estaba relacionada con su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un determinado grupo social u opinión política podían ser descritas, según esta interpretación, como teniendo “fundados temores de ser perseguidas”.
Utilizando la metodología de interpretación de los tratados, establecida en los artículos 31-33 de la Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados, sostengo que las interpretaciones dominantes del artículo 1A (2) son inexactas en cuanto a la experiencia de “ser perseguido”, ya que esencialmente lo entienden como sinónimo de ser víctima de una violación de derechos humanos. Como consecuencia, se pierde el aspecto distintivo de la discriminación, inherente al hecho de ser perseguido. Esto tiene implicaciones sobre cómo se determina la condición de refugiado. Basándome en las mejores aportaciones de las interpretaciones existentes, defino “ser perseguido” como una condición en la que la discriminación es una causa que contribuye (una posibilidad real de estar expuesto) a violaciones graves de los derechos humanos que demuestran el fracaso de la protección estatal.
Bajo mi punto de vista, esta interpretación invita a los responsables de la toma de decisiones a formular preguntas más matizadas en los casos en los que las personas expresan temor de estar expuestas a daños relacionados con el cambio climático y los desastres si se les devuelve a sus hogares por la fuerza. El motivo es que esta interpretación dirige la atención a un panorama de riesgo más amplio, que para algunas personas estará infundido en la violencia estructural que, de vez en cuando, también se manifiesta en la exposición a daños graves, ya sean infligidos directa e intencionalmente, o como consecuencia de la vulnerabilidad y exposición a desastres, enfermedades o crisis económicas.
Concluyo que este enfoque hace muy poco por ampliar la disponibilidad del estatuto de los refugiados a un grupo más amplio de personas. La mayoría de las personas desplazadas a través de las fronteras internacionales en este contexto todavía no calificará como refugiadas, por lo que iniciativas como las reflejadas en la Agenda de Protección siguen siendo de vital importancia. Sin embargo, adoptando la máxima de que las solicitudes de protección internacional merecen ser examinadas con un «análisis pormenorizado», es importante que la tarea se lleve a cabo con las herramientas más precisas posibles.
Es un gran placer poder continuar ahora esta línea de investigación en colaboración con el Instituto Ludwig Boltzmann, en la que estamos examinando decisiones sobre reclamaciones de protección internacional presentadas en Austria y Suecia.
